騰沖素有“小云南”之稱，風景區總面積1000平方公里，主要旅游點349處，僅A級景區就有5個。

氣候宜人的旅游資源大市騰沖正以前所未有的速度奔跑著。

官方統計數據顯示，去年，騰沖市的游客接待量和旅游業總收入分別突破1000萬人次和100億元，同比增長41.7%和51.8%。這個西南邊陲小城的兩項主要旅游指標增幅僅次于省會城市昆明，超過了炙手可熱的大理、麗江和西雙版納，也超過了中國度假圣地——海南三亞。

“和海南避寒勝地相比，騰沖既可避暑又可避冬。所以我在海南買了度假房后，又來騰沖了。”6月2日，溫州潘姓商人對21世紀經濟報道記者笑言，在騰沖市曲石生態旅游特色小鎮，他剛買了一套260萬元的別墅。

天價樓市、限購、霧霾、嚴冬等讓不少一二線和北方城市的游客青睞以度假為目的出游，山青水秀、生態環境絕佳的旅游目的地成為首選。

按照騰沖市的規劃，到2020年底，騰沖的游客人數將達2000萬人次以上，旅游總收入200億元以上。21世紀經濟報道記者算了下，這是按去年減半的速度增長。如按同比40%-50%的增速，實現目標僅需兩年。

盡管手握“中國第一魅力名鎮和順”金字招牌、去年又抓住了國家全域旅游示范區創建機會，但在以避暑或避冬為主的中國式度假轉移中能否成為下一個增長極，騰沖尚面臨從傳統觀光游覽地到休閑度假目的地的艱難轉型。

一手“好牌”

“兩南”競爭，海南有三亞、海口、瓊海，云南有昆明、大理、麗江。雖說從游客規模來看，海南去年接待游客6000多萬人次，遠不及云南的4.3億人次。但無論從度假目的地的知名度、市場成熟度和旅游熱度來看，被視為云南旅游第三張名片的新興旅游目的地騰沖，都和三亞有著相當的距離。

早在2005年，有著600年歷史和良好生態環境的和順古鎮在央視舉辦的“中國魅力名鎮評選”中摘桂，一下讓它所在的騰沖縣廣為天下知。相當長的時間，“世界騰沖，天下和順”的形象廣告牌占據著昆明長水機場最好的位置。

2009年，著名文化人于丹第二次到和順，她免費為居民和游客講述的《中華文化中和與順》把“和順”推到了中國人精神生活的最高境界，并首次引用蘇東坡的詩句“此心安處是吾鄉”。這一年，也是騰沖的通航年，和順的游客接待量同比增長約40%。

2014年，三聯生活周刊赴騰沖做的一組封面專題《中國人的心靈故鄉》把和順的定位擴大至整個騰沖。

隨著時間的推移，10多年前戴在和順古鎮頭上的桂冠光環正逐漸褪去，伴隨著旅游消費升級，一心打造度假目的地的騰沖旅游品牌形象辨識度正逐漸模糊。

一打開騰沖旅游官網，一躍而上的畫面已是“高黎貢山下的伊甸園”。這一口號是騰沖市委書記楊正曉提出來的。受高黎貢山腳下眾多入選中國傳統村落名錄的古村落啟示，他認為騰沖的古村落文化，就是精神上的伊甸園。

今年3月，騰沖市赴南京舉行的直航航線開通后的推介會上，則把騰沖定位為“中國翡翠第一城”。這一稱號早在2005年，由亞洲珠寶聯合會授予騰沖。“這個稱謂名副其實，改革開放后騰沖是中國最大的翡翠原料集散地，主導全國70%的翡翠貿易。但現在隨著翡翠加工地向沿海轉移，盡管翡翠在縣級經濟結構中依然充當重要角色，但地位已不如前。”見證了騰沖翡翠歷史的騰沖市珠寶協會秘書長、翡翠博物館館長魯大林在接受21世紀經濟報道記者采訪時說。

除了以上提法，騰沖還有“極邊第一城”、“南方絲綢之路”、“極邊福地”等官方或非官方的品牌形象，驢媽媽網站上把騰沖定位為“神秘騰沖”，在騰沖從事全域旅游開發的東方園林集團則提出“一個人的麗江，一家人的騰沖。”

“騰沖正在聘請策劃公司對城市形象重新定位，到現在還沒有定下來。”5月底，騰沖市委宣傳部有關負責人對21世紀經濟報道記者說。

文化是旅游的靈魂。記者看到騰沖市委市政府對騰沖歸納了6種文化來解讀，分別是生態、地質、絲路、翡翠、抗戰和僑鄉文化。其中，原來提的鄉村文化被僑鄉文化替代。

有識之士指出，對廣大游客來說，如此多的文化一時難以記住。從生態宜居之地到西南絲綢之路“走夷方”馬背上托回翡翠，從中國遠征軍蕩氣回腸的滇西抗戰主戰場到擁有云南最多的古村落。一言蔽之，騰沖弘揚的就是“家”文化。

“被子上可以聞到太陽的味道，窗外稻浪滾滾，白鷺翻飛，桌上是農家飯菜。”“泡溫泉回來，客棧的主人做的飯菜仿佛讓我嘗到了小時候媽媽的味道。”客人從騰沖大多本地人經營的客棧走后，留言墻多和家有關。

“天地和，家國順。”網上有一則關于騰沖的視頻里這樣說到。不知騰沖度假目的地的新定位，找到了么？

騰沖的機遇

火山熱海一度被認為是騰沖觀光旅游的傳統玩法，是和順古鎮打開了騰沖休閑度假的第一道大門。如何引導游客從觀光消費型向休閑度假、運動康體、養生養老等復合消費型轉變？傳統景點景區的升級改造依然大有機會。

“中國傳統村落騰沖市入選總數已達62個，入選數量全省第一，我們正在申報世界文化遺產。”5月，騰沖市城鄉規劃局村鎮建設管理股副股長李新娟在接受21世紀經濟報道記者采訪時說。

1997年，麗江古城因申遺成功一舉成名，麗江的游客量翻了19倍。相比之下，騰沖還有兩個參與申遺的機會。

一是騰沖為西南絲綢之路的古驛站。絲綢之路、茶馬古道和蜀道均已是線性文化遺產。但南方絲綢之路包括蜀身毒道和茶馬古道，卻沒有整體申遺。這條路早在2400多年前被張騫發現，東起成都、南下云南大理、保山，經騰沖西出緬甸，達印度、緬甸、巴基斯坦、伊朗和阿富汗等國，被公認為早于絲綢之路。

線性文化遺產是世界遺產的一種形式，主要指在擁有特殊文化資源集合的線形或帶狀區域內的物質和非物質的文化遺產族群。

二是徐霞客游線標志地認證。“徐霞客游線標志地”認證始于2015年1月。今年5月，專家組通過了昆明市富民縣和西山區、云南省曲靖市沾益區、麗江市古城區、紅河州瀘西縣、大理白族自治州賓川縣、廣西河池市南丹縣、江西省吉安市安福縣、江西省撫州市黎川縣9個縣市的徐霞客游線標志地認證。

但騰沖并沒有在云南搶到先機。徐霞客1639年到騰沖游歷考察了39天，寫下了約三萬字的日記。據騰沖市旅發局和城鄉建設局介紹，當地已有徐霞客主題公園規劃，但尚無更多細節可披露。

全域旅游成為了騰沖面臨的另一個重大歷史機遇。據騰沖市旅發局介紹，騰沖市劃分出高黎貢山地運動和休閑度假旅游區、騰越休閑文化與康養旅游區、滇緬跨境旅游示范區、田園民族風情旅游區四個大區。

依托國家級自然保護區高黎貢山，今年5月15日，在山腳下曲石鎮的戶外漂流項目開工，集運動康體、休閑度假業態為一體。記者在滇緬跨境旅游示范區內的猴橋口岸采訪獲悉，由于緬北重視程度不夠，目前從騰沖出境的滇緬旅游尚在起步階段。

事實上，早在2005年，在上海市政府發展研究中心主辦的《騰沖國際生態旅游區戰略規劃》下，就將騰沖劃分為四大組團，分別是新城組團、北海組團、猴橋組團和黑泥塘組團。

“全域旅游不是全域開發，不是全域景區，不是全域同質同步發展，不是全一模式，不是全面開花，而是以游客體驗為中心，注重公共服務系統配套，注重生態環境和社會文化環境整體優化，旅游要素配置全域化。”去年3月，國家信息中心旅游規劃研究中心主任、全國全域旅游創建指南及驗收標準負責人石培華在福建有關論壇上提醒道。

除了騰沖自身在旅游上發力，大理、麗江的崛起還源于滇西北區域旅游或大香格里拉旅游集散中心的地位。5月初，21世紀經濟報道記者赴騰沖采訪時看到，騰沖市旅游集散中心正在抓緊施工。有專家建議，以騰沖為中心，輻射保山、德宏、瑞麗和怒江州，把騰沖打造為滇西的旅游集散中心，無疑將增強騰沖作為休閑度假目的地的影響力。

“康養”進行時

“旅游興市”的騰沖，也注意到康養這個大市場。

健康養生和健康養老概括為“康養”，均以健康為基本訴求，同時必然包含快樂、幸福等心理健康。早在2013年，在京舉行的騰沖旅游推介會上，該市旅游部門的相關人員表示，騰沖欲打造成知名的康體休閑度假中心。今年3月，騰沖赴南京的推介會上，騰沖的定位被修正為康體養生休閑度假目的地。

這樣的提法延續到今年5月，在代管騰沖的保山市政府和康美藥業股份有限公司的戰略合作協議簽約儀式上，保山市提出，要將騰沖打造成中國一流的健康養生度假目的地和“一帶一路”健康養生新坐標。

今年4月，在騰沖市旅游發展局關于全域旅游示范區創建工作推進情況介紹中，圍繞“世界知名、國內一流的康體養生休閑度假目的地”定位，提出促進旅游由觀光消費型向休閑度假、運動康體、養生養老等復合消費型轉變。

早在2005年，由上海市政府發展研究中心編制的《騰沖國際生態旅游區戰略規劃》出臺后，騰沖就確定了旅游產業從觀光型向休閑度假健康型轉型的方向，把健康養生休閑天堂作為四大發展目標之一。

“騰沖最大的特點是生態優越，具備理想的人居條件。”采訪中，騰沖旅游部門和文化產業的人士如是說，這里地處北緯25度，年平均氣溫15.1度，森林覆蓋率73%，負氧離子整體平均含量每立方厘米3696個，是天然的大氧吧。

但10余年過去了，騰沖并沒有成為國內康養先鋒。甚至云南省提出打造國家康養旅游示范基地，騰沖并沒有爭取入列。

“如果是養老，那里最好要有三甲醫院。”幾次騰沖之行給國際化工巨頭巴斯夫的一位高管留下美好印象后，他對21世紀經濟報道記者說。到目前為止，健康旅游作為旅游+，在已完成編制的《騰沖全域旅游總體規劃》里和騰沖“十三五”規劃綱要里，并沒有明確提出引進高等級全科醫院的規劃。

在騰沖的旅游產業總體規劃里，東山中醫藥康養旅居小鎮建設正在緊鑼密鼓的進行著，和云南省中醫藥研究院和中醫學院牽頭合作的中醫藥項目也已洽談到位。5月2日，保山市政府、騰沖市政府和康美藥業簽署了戰略合作框架協議。據云南媒體報道，雙方將在醫療投資、健康小鎮、公立醫院現代化、醫藥物流延伸等多邊領域進行合作。但21世紀經濟報道記者致電康美藥業有關人士欲了解更多合作細節時，對方表示，具體合作情況他并不清楚。

有醫療界資深人士告訴21世紀經濟報道記者，醫養結合存在醫療資源嚴重不足的問題。現在大醫院人滿為患，顧不上養老。不少國內知名的大型醫院的國際康復醫療機構對落戶旅游目的地積極性并不高，落戶難、回報難、患者少。知名醫院要么采取并購當地盈利的民營醫院或效益好的公立醫院進入，要么和人均消費較高的療養目的地以合作康復項目的方式進入，但收回投資短則5年、長則10年。目前，有企業在嘗試公建民營，即養老機構或醫院由政府建立，企業以租賃方式進入，從而減少企業前期投入成本。

當前，我國老年醫療、護理、康復機構從業人員數量不足，質量不高，不能滿足老年人口不斷增長的多元化需求，供需失衡突出成為另一大問題。同打康養牌的煙臺、秦皇島旅游目的地，均在當地培訓人才后，才得以引入韓國較高水準的醫療機構進入。

國家旅游局規劃財務司副司長蔡家成撰文表示，對于康養旅游目的地來說，環境是第一資源。區位和交通是最重要的制約因素，設施、產品和服務才是經營發展的制勝法寶。

騰沖中醫藥文化歷史悠久，騰藥從明代就大規模加工生產。能否以中醫藥健康旅游為突破點，騰沖尚在探索。

“我這次去北京，就是和做大健康的央企談合作。”5月底，云南保山恒益實業集團的有關負責人在電話里對21世紀經濟報道記者說，在開發高端醫療、打造健康旅游全產業鏈上，光靠騰沖本地的企業努力遠遠不夠。

小馬拉大車

“旅發局是小馬拉大車，我們一共是32個人的編制，其中9個人在旅游執法大隊。”騰沖市旅游發展局副局長姜家邦向21世紀經濟報道記者感嘆，旅發局成立沒多久就趕上了全域旅游創建。去年2月，國家旅發局在全國選了262個市縣作為全域旅游首批試點縣，騰沖作為云南省的第一個示范縣被報上去。

之所以被選上，和騰沖旅游資源非常豐富不無關系。據姜家邦介紹，騰沖素有“小云南”之稱。騰沖的風景區總面積1000平方公里，主要旅游點349處，囊括了《旅游資源分類、調查與評價》中的8個主類和26個亞類的資源類型，現有 A級景區5個，其中5A級1個，4A級1個，2A級3個。

就是這匹小馬，去年組建旅游警察大隊，設立旅游巡回法庭，在旅游行業率先成立翡翠協會、琥珀協會等。如何解決小馬拉大車，國家旅游局規劃專家王興斌公開表示，：一是把“小馬”變成“大馬”，旅游局擴編、擴權，成為旅游“發改委”；二是在“車把式 ”的統籌下，變“1馬”拉車為“眾馬拉車”，旅游局當好帶頭馬。 在這樣的思路下，騰沖市正探索成立騰沖市旅游發展委員會，成立旅游工商分局，實現全域旅游“1+3+x”綜合管理模式。據悉，在全球191個國家與地區中，旅游與工商部門結合的就有58個。

根據《國民經濟行業分類》，旅游業的組成部分多達11個大類、27個中類、67個小類。旅游行政管理體制如何適應旅游業綜合性、跨界性，是一個世界性課題。

那么，如何既不大規模增加機構編制又實現統籌協調？

在魯大林看來，自然生態是騰沖旅游的基礎，文化是核心競爭力，但有待深入挖掘。他提出，能否實現資源的優化配置，成立文產文化旅游委員會，讓對傳統文化進行管理、傳承保護的文化局和解決人流的旅游部門、文產辦形成合力，形成大旅游觀，共同推動文化和旅游產業。

騰沖文產辦于2004年成立，是云南省當時唯一的縣級單列正科級部門。三大產業分別為以翡翠、琥珀、黃龍玉為主的珠寶首飾文博業、以木土石布紙為支撐的民族民間工藝品產業和以火山熱海、柏聯和順等為龍頭的旅游文化產業。2015年，騰沖市文化產業增加值為15.56億元，同年，旅游產業的游客收入則為66億元。

據21世紀經濟報道記者所知，陜江省許多縣市建立了風景旅游局，陝西省不少縣市建立文化（文物）旅游局，珠海市建立了文體旅游局。王興斌提出，地方尤其是縣市旅游管理不宜普遍推廣“旅游發展委員會”，應因地制宜推進旅游與相關行業協調發展的管理方式。

他還建議，各級旅游部門增設產業協調司（處、科），或增加產業協調職能，便于發揮旅游部門和專業部門各自優勢。

5月19日，騰沖市農業局種植業管理股有關人士告訴21世紀經濟報道記者，農業局指導農民在界頭鎮種了10萬畝油菜花，在和順古鎮種觀光蓮藕，在騰越鎮下河村將農民的748畝土地進行流轉后也種了10里荷花，就是響應農業部和國家旅游局提出的休閑農業和鄉村旅游。

但畢竟是不同的兩個政府部門，就騰沖市旅發局提出的建立國家農業公園的規劃，她表示尚不知曉。

如果旅發局正在解決小馬的問題，那么，和熱點旅游城市昆明市、大理州、麗江市、海南三亞市相比，縣級市騰沖在行政區劃上就是一匹“小馬”。

早在2010年啟動的云南省直管縣財政改革試點中，鎮雄縣、宣威市和騰沖縣成為財政改革試點縣份。

2015年8月，騰沖縣撤縣建市獲批，由云南省直轄、保山市代管。設市后，不新建政府性樓堂館所、不增加財政供養人員，不增加“三公”經費。

騰沖撤縣建市的沖動來自旅游。這個申報了4年之久的邊境小城公布的官方理由是，“騰沖縣位于保山市西南部，西南與德宏傣族景頗族自治州梁河縣、盈江縣相連，東北與怒江傈僳族自治州瀘水縣接壤，西北與緬甸毗鄰，是云南最具活力、最具發展潛力的新興旅游度假勝地，屬于旅游特色突出的地方。”

從行政級別上看，縣與縣級市是同級，但縣的工作重心是“三農”，而市的主要功能是發展工業、人才聚集、吸納資金、建設城市等，相對于縣，縣級市可獲得更多的政策傾斜和財政支持。

如今，這個沖在云南全域旅游最前面的縣級市在發展中遇到了新的障礙。同樣發力康養度假，四川攀枝花市依托三甲醫院——攀枝花市中心醫院很快搭建了康養的醫療體系，吸引了成都中醫科大學、國家體育訓練中心、心肺專科醫院、泰國都喜普達養生村等落戶，在招商上可以舉全市之力。

要想成為區域旅游集散中心和航空樞紐中心，騰沖兩翼有保山市和德宏州府所在地芒市，和麗江市成為滇西北的旅游集散中心和定位國際機場相比，在行政級別上就是一個坎。

云南大學經濟學院院長施本植早在2014年就表示，云南“省直管縣”財政體制總體上屬于“帕累托改進”，改革使直管縣及所屬市在財政收入上實現了“雙贏”，三個試點縣財政收入增長的絕對值和速度均較明顯。下一步，要著力解決“省直管縣”財政體制與行政管理體制之間的矛盾。行政管理體制也要實行“省直管縣”，消除市縣政府之間的行政隸屬關系。

21世紀經濟報道 文靜 云南騰沖報道

（編輯：李清宇，郵箱：liqy@21jingji.com）

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